Barnevernets myndighet er offentligrettslig, og er i utgangspunktet begrenset til å fatte vedtak etter barnevernloven kap. 4 om undersøkelser, hjelpetiltak og omsorgsovertakelse gjennom et offentligrettslig vedtak, der det er den aktuelle kommune som formelt overtar omsorgen for barnet mv.
Barnevernet i kommunen der barnet bor, kan fatte vedtak for å gripe inn i den private sfære ved omsorgssvikt, for å avhjelpe situasjonen. En slik myndighet vil være rettet mot den som har den daglige omsorgen (fast bosted for barnet), slik at barnevernet i utgangspunktet ikke kan gjøre noe overfor samværsforelderen eller gjøre noe med foreldreansvaret.
Barnefordelingssaker er på den annen side privatrettslige og gjelder familierettslige forhold i den private sfære i utgangspunktet. I Veileder fra Barne- og familiedepartementet Q-2001-801 B gis en kort oppsummering av barnevernets virkeområde, og når barnevernet kan gripe inn:
«I Norge er omsorg for og oppdragelse av barn foreldrenes rett og plikt. Med barn mener vi personer under 18 år. Skal en offentlig instans gripe inn i dette forholdet, må den ha hjemmel i lov. Barnevernloven og forvaltningsloven inneholder de viktigste bestemmelsene om dette. Alle slike bestemmelser er imidlertid forbundet med utstrakt bruk av skjønn.
Barnevernet har plikt til å gripe inn når:
- Barnet på grunn av forholdene i hjemmet eller av andre grunner har et særlig behov for et hjelpetiltak.
- Det er alvorlige mangler ved den daglige omsorgen som barnet får, eller alvorlige mangler ved den personlige kontakt og trygghet som det trenger etter sin alder og utvikling.
- Foreldrene ikke sørger for at et sykt, eller funksjonshemmet eller spesielt hjelpetrengende barn får dekket sitt særlig behov for behandling og opplæring.
- Barnet blir mishandlet eller utsatt for andre alvorlige overgrep i hjemmet.
- Det er overveiende sannsynlighet for at barnets helse eller utvikling kan bli alvorlig skadd fordi foreldrene er ute av stand til å ta tilstrekkelig ansvar for barnet.
- Barnet har alvorlige atferdsvansker:
– ved vedvarende eller gjentatt kriminalitet
– ved vedvarende misbruk av rusmidler eller på annen måte.
Blir barnevernet kjent med slike forhold, har det plikt til straks å foreta nærmere undersøkelser».
Barnevernet er imidlertid utover omsorgssviktsituasjonene i kap. 4 forpliktet etter barnevernsloven § 3-1 til å «følge nøye med i de forhold barn lever under, og har ansvar for å finne tiltak som kan forebygge omsorgssvikt og adferdsproblemer. Barneverntjenesten har spesielt ansvar for å søke avdekket omsorgssvikt, adferds-, sosiale og emosjonelle problemer så tidlig at varige problemer kan unngås, og sette inn tiltak i forhold til dette».
Det er liten tvil om at en barnefordelingssak som havner for retten griper inn i barns generelle ve og vel, og kan gi barna «adferds-, sosiale og emosjonelle problemer». Det innebærer at barnevernet i høykonfliktsaker eller andre barnefordelingssaker med bekymringsmeldinger med påstander om omsorgssvikt, plikter å undersøke forholdene og eventuelt tilby veiledning og bistand i form av hjelpetiltak etter barnevernloven § 4-4 mv., selv om det ikke vil være tale om noen omsorgsovertakelse hos den med fast bosted.
Barnevernstjenesten vil derfor også involvere seg i saker der omsorgsovertakelse ikke synes å være aktuelt, eksempelvis når de primære bekymringene er foreldrekonflikten (og omsorgen ellers er god), eller i saker der bekymringene knytter seg til samværskompetansen til samværsforelderen (den som ikke har barnet registrert på sin adresse).
Mange foreldre bruker barnevernet for å posisjonere seg i barnefordelingssaker, for å få støtte eller for å få hjelp til å utrede bekymringer knyttet til den andre forelderens omsorgsevne eller samværskompetanse. Det er ikke uvanlig at foreldrene selv, nære familiemedlemmer, nære venner eller besteforeldre melder bekymring til barnevernstjenesten knyttet til konflikten og barnas reaksjoner på den. Skole og barnehage vil ofte være en kilde for bekymringsmeldinger dersom barnet har betrodd seg til kontaktlærer eller andre om situasjonen i hjemmene, eller dersom skolen eller barnehage har sett bekymringsfull atferd eller atferdsendring som kan indikere tegn på begynnende skjevutvikling eller store psykiske problemer. Barnevernet vil som regel prioritere bekymringsmeldinger fra offentlig melder slik som skole, barnehage, fastlege, BUP osv.
I Rundskriv fra Barne- og likestillingsdepartementet Q-2016-982 side 8 og 9 sies det litt om grensedragningen for barnevernets kompetanse i barnefordelingssaker, når bekymringene knytter seg til samværsforelderen:
«Barneverntjenestens kompetanse i spørsmål som reguleres av barneloven er meget begrenset, men barneverntjenesten kan, ved mistanke om omsorgssvikt eller overgrep i samværshjemmet, starte undersøkelsessak etter barnevernloven § 4-3. Undersøkelsen må i slike tilfeller rette seg mot barnets totale omsorgssituasjon, og dermed omfatte både hjemmet der barnet bor og samværshjemmet. Eventuelle pålegg om hjelpetiltak eller senere tvangstiltak kan imidlertid bare rettes mot bostedsforelderen.
I enkelte tilfeller kan barneverntjenesten vurdere at det er behov for å sette inn tiltak i samværshjemmet, men uten at samværsforelderen vil samtykke til dette. Barneverntjenesten kan da råde bostedsforelderen til å gjøre det som er nødvendig etter barneloven, for å begrense, stanse eller på annen måte regulere eller kontrollere samværet. Når barneverntjenesten på bakgrunn av en barnefaglig vurdering finner grunn til å gi et slikt råd, bør rådet nedfelles i en skriftlig anbefaling. For mer informasjon om dette vises det til veilederen «Forholdet mellom barnevernloven og barneloven – Barneverntjenestens rolle der foreldrenes konflikter går utover barnets omsorgssituasjon» kapittel 4»
Selv om barnevernstjenestens kompetanse er begrenset til å fatte vedtak etter barnevernsloven, skjer det relativt ofte at barnevernstjenesten involverer seg i pågående barnefordelingssaker der undersøkelsessak er åpnet, og kommer med anbefalinger både til partene og overfor retten. I noen saker gis også klare anbefalinger om samværets omfang, tilsyn eller om samværsstans, hvilket kan avvike fra rettens vurderinger i midlertidige avgjørelser. Barnefaglig kan rettsoppnevnt sakkyndig vektlegge hensynet til samlet foreldrekontakt i større grad enn barnevernstjenesten, som ofte kan ha et større fokus på å skjerme barnet fra omsorgssvikt og stressbelastninger. Barnevernstjenesten kan også ha et skjevt syn på saken i faktainnhentingen gjennom å ha hatt flere samtaler med en part enn den andre på grunn av aktiv pågang mv., mens en rettsoppnevnt sakkyndig plikter å utrede saken noenlunde likt i forhold til ressursbruk på hverandres faktabeskrivelser.
Som det fremkommer av ovennevnte rundskriv Q-2016-982 side 8 og 9, kan barnevernet gi barnefaglige råd i saker etter barneloven. Imidlertid vil det i saker som er reist for retten ligge under den rettsoppnevnte sakkyndiges oppgave å gi retten de barnefaglige råd etter barneloven § 48, og det er også retten selv som våker over sakens opplysning og er den som skal utøve skjønnet. Barnevernstjenesten har heller ikke etter barnevernloven § 3-1 noe klart mandat til å gi barnefaglige anbefalinger overfor retten. Det er derfor en vanskelig grensedragning for barnevernstjenesten å slå fast hvor langt de skal gå i å komme med tydelige barnefaglige vurderinger og anbefalinger, i den grad det griper inn i det skjønn som rettsoppnevnte sakkyndige og retten skal utøve. I noen saker velger barnevernstjenesten å følge aktivt med på saken for retten og komme med klare anbefalinger til retten under hovedforhandling eller saksforberedende møte, mens de i andre saker trekker seg litt unna og avventer rettens dom eller kjennelse (ved midlertidig avgjørelse) før de konkluderer med hva som skal skje videre i saken.
Barnevernstjenesten anbefaler i verserende barnefordelingssaker ofte hjelpetiltak overfor begge ved høyt konfliktnivå eller overfor samværsforelderen ved bekymringer knyttet til vold, sinne, rus og emosjonell omsorgssvikt mv. Barnevernstjenesten vil da bli kalt inn som vitner i saken om hvor veiledningsbar forelderen har vært, og det vil normalt lages evalueringsrapporter av tiltakene. Barnevernstjenestens vurderinger kan ofte bidra til å redusere bekymringer knyttet til samværskompetanse, dersom samværsforelderen har mottatt hjelpetiltak og fått gode tilbakemeldinger på dem. Blir det iverksatt slike tiltak, vil gode tilbakemeldinger fra veileder kunne gi grunnlag for opptrappinger av samværet og etter hvert normalisering. Motsatt vil det tale mot forelderens sak, dersom vedkommende ikke vurderes som veiledningsbar eller har hatt lite ut av veiledningen/tiltaket.
I en barnefordelingssak vil gjerne den forelder som har fått barnevernstjenestens støtte, ønske at barnevernstjenesten involverer seg klart og tydelig i saken, mens den som har fått kritikk vil søke at barnevernet ikke griper inn og påvirker den rettsoppnevnte sakkyndiges og rettens barnefaglige vurderinger mv. Barneverntjenesten gir imidlertid sedvanlig råd i barnefordelingssaker, der de har vært inne i saken før eller mens saken går for retten. Et eksempel på at barneverntjenestens vurderinger er vektlagt har vi i LH-2016-155480:
«At barnevernet har hatt større eller mindre bekymring for omsorgssituasjonen til disse barna i 13 år, gjør denne saken til en spesiell foreldretvistsak. Evnen og viljen til å sette barnets interesser foran egne er sentrale i et omsorgsperspektiv. Denne evnen synes lite fremtredende hos begge foreldrene idet de ikke har klart å fokusere på samarbeid om barnas omsorg og oppfølgning. Begge foreldrene fremstår i følge psykolog Indregard som umodne og egosentriske i konflikten med hverandre. Det er ingen av omsorgsbasene som utpeker seg som særlig trygg og stabil, og ingen av foreldrene synes å være uten ansvar for konflikten og samarbeidsproblemene. Omsorgsbetingelsene for barna har, som Indregard skriver i rapporten til tingretten side 21, «over lang tid vært bekymringsverdige og er det fortsatt». I vurderingen av den emosjonelle omsorgen skriver Indregard videre side 22:
Det er vanskelig ut fra mine informasjoner og undersøkelser å vurdere om barna blir bedre ivaretatt emosjonelt hos den ene eller den andre. Etter mine inntrykk kan det se ut til at barna i relativt stor utstrekning lever sine liv hver for seg uten så mye samhandling og interaksjon med hverandre eller foreldrene både hos far og mor.( … ) Den sosiale utryggheten alle tre er preget av kan også indikere mangler ved den emosjonelle oppfølgningen og bekreftelsen av dem. I så fall må det gjelde begge steder.
Når lagmannsretten etter bevisførselen har kommet til at det er best for barna å ha fast bosted hos far, har de barnevernfaglige vurderinger og den rettsoppnevnte sakkyndiges rapporter og vurderinger vært avgjørende. At far får den daglige omsorgen er det alternativet som best vil trygge deres skolegang og utvikling og gi barna en mer stabil og forutsigbar hverdag»
Det er gitt en grundig og omfattende gjennomgang av grensedragningen mellom barnevernets kompetanse og virkemidler, og når og på hvilken måte barnevernet kan gripe inn i en barnefordelingssak, i innstillingen Prop.167 L (2016-2017) Endringer i barnelova og straffeloven mv. (bedre rettsvern for barn mot vold og overgrep side 14 og 15:
«Det er foreldrene som har hovedansvaret for barnets oppvekst og omsorg. Se punkt 3.2. Samtidig har barneverntjenesten ansvar for å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid. Dette følger av barnevernloven § 1-1.
Barneverntjenesten har ikke hjemmel til å endre den privatrettslige bosteds– og samværsordningen mellom foreldrene. Hvilke tiltak som kan iverksettes etter barnevernloven, og overfor hvem, beror på hva som er avtalt eller fastsatt om foreldreansvar og fast bosted etter reglene i barneloven.
Vedtak om omsorgsovertakelse kan bare rettes mot bostedsforelderen. I forbindelse med en omsorgsovertakelse skal fylkesnemnda ta stilling til samvær etter barnevernloven § 4-19. Det er også hjemmel i barnevernloven § 4-20 for å frata foreldrene foreldreansvaret etter en omsorgsovertakelse. Dersom foreldrene har felles foreldreansvar, er det imidlertid ikke hjemmel for å frata bare den ene forelder foreldreansvaret.
Barneverntjenestens virkemidler er mer begrenset overfor samværsforelder enn overfor bostedsforelder. Barnevernloven åpner ikke for å iverksette barneverntiltak mot en samværsforelder uten dennes samtykke med unntak for akuttvedtak. Dette innebærer blant annet at barneverntjenesten og fylkesnemnda ikke kan pålegge tiltak i samværshjemmet eller endre en samværsordning som er fastsatt eller avtalt mellom foreldrene.
Nærmere om bekymring for barnets situasjon hos samværsforelder
Dersom barneverntjenesten mottar en melding om bekymring for barn som er hos samværsforelder, må denne behandles som enhver annen melding, jf. barnevernloven § 4-2. Hvis barneverntjenesten finner grunn til å undersøke saken nærmere, må undersøkelsen gjennomføres overfor begge foreldre og i begge hjem etter reglene i barnevernloven § 4-3. På samme måte som i enhver annen undersøkelsessak, må barneverntjenesten oppsummere sin undersøkelse med en sammenfatning av informasjonen som er innhentet, og de barnevernfaglige vurderinger som er gjort.
Hvis barneverntjenesten mener at det er behov for å sette inn hjelpetiltak i samværshjemmet, jf. barnevernloven § 4-4 andre ledd, forutsetter dette samtykke fra begge foreldrene. Foreligger slikt samtykke, kan det offentlige etter barnevernloven sette inn tiltak i samværshjemmet, som for eksempel tilsyn eller samspillveiledning. Fylkesnemnda kan pålegge hjelpetiltak, men ikke overfor samværsforelder etter barnevernloven § 4-4 tredje ledd. Barnevernlovutvalget foreslår en utvidelse ved at pålegg også kan rettes mot samværsforelder, jf. NOU 2016:16 punkt 16.5.3.
En undersøkelse av barnets omsorgssituasjon kan også resultere i at barneverntjenesten anbefaler bostedsforelderen å beskytte barnet mot samvær. Når en slik anbefaling gis, må det samtidig gis veiledning om hvordan bostedsforelderen må gå fram etter barneloven for å endre samværsordningen. Barnevernloven gir ikke hjemmel til å endre en samværsordning eller «stanse» samvær, men barneverntjenesten kan råde partene til å finne en bedre egnet ordning, eller gi støtte og bistand i forbindelse med en eventuell sak om foreldreansvar mv. Dersom bostedsforelder ikke beskytter barnet mot vold eller overgrep under samvær, kan dette gi grunnlag for tiltak rettet mot bostedsforelder, for eksempel omsorgsovertakelse.
Barneverntjenestens leder og påtalemyndigheten kan imidlertid fatte et midlertidig akuttvedtak dersom det er fare for at et barn kan bli vesentlig skadelidende ved å forbli i hjemmet. Dette gjelder også der barnet befinner seg i en akutt faresituasjon utenfor barnets faste bosted. Det kan dermed også fattes et slik vedtak i forbindelse med et samvær. Midlertidige akuttvedtak er sånn sett et unntak fra regelen om at barnevernloven ikke åpner for å rette tvangsvedtak mot samværsforelderen. Bestemmelsen kan blant annet være aktuell i tilfeller der det er fare for at et barn kan bli utsatt for vold eller overgrep under samvær. (Se NOU 2016:16 punkt 12.7.3.)
Barneverntjenesten kan også bidra gjennom barnevernfaglige vurderinger og ved å gi råd og anbefalinger i den enkelte sak, herunder om hva bostedsforelder bør gjøre for å beskytte barnet mot vold og overgrep hos samværsforelder. Barneverntjenestens rolle i foreldretvister for domstolen er omtalt ovenfor»
I barnefordelingssaker der barnevernet er koblet på, kan foreldreveiledning også være del av «foreldrestøttende tiltak» etter barnevernloven § 4-4, som angir at det bør iverksettes hjelpetiltak dersom tiltakene kan bedre omsorgsevnen.
En vanlig situasjon er å bruke slike hjelpetiltak i barnefordelingssaker med høyt konfliktnivå for å dempe konfliktnivået, og da vil gjerne begge foreldre bli anbefalt tiltak. I Rundskriv fra Barne- og likestillingsdepartementet Q-2016-982 side 8 står det følgende om tiltak rettet mot samværsforelderen:
«Dersom bare en av foreldrene bor sammen med barnet mens den andre har samværsrett, vil det først og fremst være aktuelt å rette hjelpetiltakene inn mot den av forelderen som bor fast sammen med barnet. I enkelte tilfeller kan imidlertid situasjonen være slik at det er i samværshjemmet barnet har behov for hjelpetiltak. Dette kan være tilfellet der samværsforelder trenger støtte for å håndtere omsorgen for barnet eller dersom det er mangler ved den omsorgen barnet får under samvær. I slike tilfeller kan det iverksettes hjelpetiltak i samværshjemmet, dersom begge foreldrene samtykker til slike tiltak»
I barnefordelingssaker der barnevernet er involvert igangsettes også foreldrestøttende tiltak ofte overfor samværsforelderen for å styrke samværskompetansen, dersom det er bekymringer knyttet til vold, sinne, emosjonell omsorgssvikt eller rus. En forutsetning for hjelpetiltak i barnevernets regi er at mottaker anses som veiledningsbar (mottakelig for informasjonen og villig til endring).
Mottaker av hjelpetiltaket må derfor selv ønske å ta imot hjelpen. Hjelpetiltak etter barnevernsloven er alltid frivillige tiltak, men det vil som regel oppfattes som negativt i en barnefordelingssak, dersom en forelder ikke ønsker å jobbe med å dempe konfliktnivået eller styrke foreldrekompetansen på områder der det er påvist svakheter eller der den andre part har bekymringer. Det er derfor påpekt i Q-2016-982 side 12 at hjelpemottaker ofte vil oppleve det som et press at vedkommende skal måtte si ja til hjelpen for at barnevernet ikke skal reagere negativt:
«Samarbeid mellom barneverntjenesten og foreldrene er viktig for at tiltaket skal ha en funksjon. På den annen side kan foreldrene ofte befinne seg i en situasjon hvor de ser seg nødt til å akseptere at barneverntjenesten setter inn hjelpetiltak selv om de ikke ønsker tiltaket, fordi alternativet kan være at det iverksettes tvangstiltak. Foreldrenes valgfrihet er derfor ikke alltid reell. Det er viktig at foreldrene får tilstrekkelig informasjon om konsekvensene av å motsette seg hjelpetiltaket, men manglende samarbeidsvilje eller -evne kan ikke i seg selv medføre omsorgsovertakelse. Dette er det også viktig at barneverntjenesten informerer foreldrene om. Barneverntjenesten må her som ellers sannsynliggjøre at barnets situasjon er så utsatt at vilkårene for omsorgsovertakelse foreligger. I og med at vilkårene for hjelpetiltak etter barnevernloven § 4-4 ikke er like strenge som vilkårene for omsorgsovertakelse etter barnevernloven § 4-12, vil dette ikke alltid være tilfelle».
Det vil som regel være miljøarbeidere i førstelinjetjenesten til barnevernstjenesten som tilbyr generelle eller skreddersydde kurs eller samtaletilbud. I slike saker skal det gjerne skje en evaluering. Evalueringen vil ofte være viktig i barnefordelingssaken for å vise at man er opptatt av å dempe konfliktnivået, eller for å vise at samværskompetansen er styrket mv. I barnefordelingssaker vil derfor ofte førstelinjetjenesten hos barneverntjenesten være gode vitner for den som har gjennomgått hjelpetiltak og veiledning, forutsatt at barnevernstjenesten mener at vedkommende har respondert godt på tiltakene og fått større selvinnsikt, selvkontroll og forståelse av barnets situasjon mv.